一、绪论

（一）研究背景及意义

十六届六中全会指出，要构建结构完善、素质高效的社工队伍已是大势所趋。民政部《全国社区服务体系建设规划(2016—2020年)》中指出到2020年城市社区和农村社区分别平均拥有不少于10个和5个社区社会组织，社区注册志愿者数量占地区居民总数的13%。十六届六中全会以来，中国民办社工机构如雨后春笋般迅速落地生根，结构不断完善，规范化运行能力不断提升，专业化发展愈发明显，社会认可度不断提高。截至2018年底，各地在民政部门登记注册的社工机构已达9793家；各地社区、事业单位和社会组织等设置社工岗位38.3万个，同比增长3.7万个；全国社工服务站已达5.1万个；全国省、市、县级已有社工行业协会867个，较上年增加14.7%，社工机构数量持续增长①。历观国内外社会工作发展经验，高校及社工机构是培育社工人才的中坚力量。在我国“小政府大社会”转型进程中，社工机构在社会服务、社会治理方面发挥着独特作用。产生于西方的社会工作，近年来在国内发展迅速，相比较于西方仍旧处于萌芽阶段，国内东西部发展极为不平衡，东部城市逐渐探索出一套经验模式，而西部内陆地区艰难探索，与此同时，在培养社工人才，推动社会工作职业化、满足社会服务需求、创新社会治理模式转变的社工机构亦是如此。全面实现小康社会的宏伟目标时，同时要建成由党政领导、制度配套、功能齐全、层次多样、服务优良、效益明显、覆盖城乡健全的社会工作体系②。当前国内社工机构基数小、专业能力欠缺、自我生存能力不足，在培养社工人才、提供服务诸多方面受制于资金支持小、政策保障少、区域环境差、自我建设能力不足等，为使社工机构实现其社会服务、社会治理目标；发挥其维护社会秩序、构建社会资本、推动社会和谐的功能。社工机构的注册、孵化、运行的制度化、专业化、体系化、规范化必不可少。以甘肃省社工机构为例，探究甘肃社工机构的发展现状，提出适合甘肃社工机构发展的路径。以期为建设符合甘肃各民族民众需要的、能推动各民族人民和谐进步的、具有西北民族地区特色的社工机构发展模式，实现真正的社会工作本土化，更好的参与社会治理、社会服务、社会建设，推动社会稳定、社会发展、社会进步。

（二）国内外研究现状

西方学者认为社工机构的活动特征为调动诸多慈善类型的非盈利活动，社工机构作为非盈利组织的主要部分与政府之间形成了良好互动关系，一方面基本形成政府购买的运行模式并且政府为社工机构发展创造有益环境；另一方面是政府以绝对权威对社工机构发展运行进行强有力的监督管理。另有学者指出国外社工机构能在社会中发挥政府不能干预的事务在于政府能有效的将资源转交于社工机构，由社工机构利用资源进行社会服务[1]。

陆士帧（2010）认为当前国内社工机构数量增长、领域拓展、专业化提升、发展环境有益，但同时也面临缺乏规范机制、区域发展不平衡、资金来源单一、社会公信力不足、内部管理能力低下[2]；彭善民（2010）认为社工机构在自主性、代表性和技术性方面值得关注；陈蓓丽（2014）指出社工机构发展的制度制约是“地位分化过程”和“地位同化过程”[3]。同时，黄莎、周纯义（2010）以江西省社工机构为例倡导高校社工专业创办社工机构新模式；侯喜春（2012）以深圳市社工机构发展指出社工机构“产、学、研一体化”新培养模式[4]。

纵观国内外学界对社工机构发展现状和路径研究，社工机构地区发展不一，研究种类繁多。学者观点独特新颖，对国内社工机构发展有诸多借鉴意义，但也存在诸多不足，其一、学者焦点多集中于北上广等发达地区社工机构，对非一线城市及偏远地区的关注较少，而各地区的复杂人文经济环境使其结论不具有普适性；其二、学者的关注多集中于某一地区具有代表的前瞻性机构，在分析现状及发展路径时仅针对于某一层面，分析不具有深入性和全面性；其三、针对于社工机构发展的研究调查中，大量学者采用单一的文献研究，多以文献整合和梳理为主，缺乏实务性。

本研究选取甘肃省内各地区、各层次、各类型的社工机构，以问卷和访谈调查为主，文献梳理为辅，进行大量调查的基础上，综合多种影响因素的共同作用探究甘肃省社工机构的发展现状并提出对策建议，弥补对非一线及偏远城市社工机构发展研究的缺失和不足。

（三）研究方法及样本资料

本次研究采用量与质的混合方法进行研究，运用结构式访谈法、问卷法及相关文献研究对甘肃省社工机构基本资料进行收集，通过实地参与走访调查，访谈社工机构负责人，在获得甘肃省社工机构基本信息后选择具有代表性的进行质性研究。

1、资料收集方法

（1）实证研究：问卷法和访谈法

对甘肃省社工机构进行排序抽样，选取抽样单位10个，随后深入社工机构、所辖服务社区实地走访，通过问卷调查、机构负责人及社区工作人员实地访谈、参与观察社工机构项目运作状况。同时对各地区政府部门社会组织负责人、社工、居民、机构理事长等人进行半结构式访谈，协同探究社工机构存在的问题及发展路径。

（2）文献研究

研究通过浏览网站、查阅报刊、阅读著作等方式，采用内容分析、二次分析等方法，将当前我国及国外有关社工机构发展的现状、困境、对策等相关的理论成果进行梳理和归纳，对我国的社工机构发展模式同国外进行比较，并从中吸取国外及港澳台的社工机构发展模式经验。

2、资料分析方法

研究以结构式访谈结合问卷样本资料对10份样本资料进行归纳整理，随后对数据进行编码分析：第一，用组织的英文单词organization首字母“O”表示样本编码，如“O1”为问卷样本机构1；S（social work）表示一线社工，C（community worker）表示社区工作者，B(board chairman）表示机构理事长；如“S1”表示对一线社工为访谈者的个案1；用访谈者姓首字母代表个案编码，如“XW”代表被访者小温的资料编码；用问题的英文首字母“P”代表对某一问题的看法；访谈和问卷时间由年月日数字组成；第二，用“一”连接访谈者编码、问题编码等，如“O1-C1－XW－P1-20190226”表示2019年2月26日在O机构（O1）对被访对象（C1）小温（XW）对问题1（P1）的陈述[5]。

3、调查对象的基本情况

研究抽样选取社工机构10家，其中兰州市2家，其余市级单位各1家，通过问卷调查选取资料，统计分析得出以下基本资料。

表1抽样调查10家社工机构基本情况

表2被访者基本情况

二、甘肃省社工机构的运行及发展现状

（一）甘肃省社工机构基本状况

截止2019年，甘肃省登记在册社工机构117家，2012年9月首家甘肃惠群社会工作服务中心在西北地区落地生根，随后如雨后春笋般进入发展快车道，其中2013年新成立11家，2014年12家，2015年21家，2016年13家，2017年24家，2018年36家，在省市民政部门登记的占总数比例为69.2%，县区级的相对较少，占总数的30.8%，由省级民政部门登记注册的仅13家，占总数的11.1%。117家社工机构拥有正式员工964人，拥有社工职业资格证书的595人，其中助理社工师468人，中级社工师127人，具有专业资格技能的员工占总数的61.7%，2017年起，甘肃省实行“三社联动”试点工作项目，以项目化运作方式，通过政府购买服务、委托社工机构运行，将专业服务送到居民身边，试点社区承接的社工机构由2017年6个扩大到2019年12个，其秉持“以人为本、助人自助”基本理念，承接政府项目，社会服务项目；为社会有需求个人群体及社区、学校、医院、司法、企业、家庭等提供专业服务。

（二）甘肃省社工机构的发展现状

1.专业社工机构数量增加，结构化趋于合理

从 2012年9月起先后有117家专业社工机构在甘肃省生根发芽。社工机构数量和规模都有所增加，社工机构之间横向联系和民政部门纵向联系趋于紧密，社工机构网络化趋势逐渐加强，以甘肃省惠群社会工作服务中心为代表的社工机构迅速发展，2011年以来相继出台《甘肃省中长期人才发展规划（2010-2020）》《甘肃省社会工作人才队伍建设中长期规划(2011-2020》《关于加快发展民办社会工作服务机构的指导意见》③等一系类配套政策，通过降低社会组织准入门槛、简化入驻手续等办法大力倡导高校老师、社工毕业生、社会志愿者创建社工机构，鼓励社会公益机构转型，随即省、市、县各级社工机构纷纷成立，在地域社区养老、社会组织培育、社区治理、人才培训、偏远地区扶贫等方面承接社会服务购买。

2.社工机构理事长兼职情况普遍

政府通过政策，通过降低准入门槛、简化入驻手续等办法和政策大力倡导高校老师创办社工机构，社工机构数量增加，据表1可知，社工机构负责人（理事长）兼职占64.1%，专职占35.9%，说明目前甘肃省社工组织负责人（理事长）兼职情况普遍。高校教师注重培养社工人才高校-机构的教学、研究、实践一体化[6]。以促进社工人才培养、促进专业建设为目地，纷纷在民政部门和高校支持下成立社工机构。其中，省内多数社工机构由兰州大学、西北师范大学、甘肃政法大学、西北民族大学等高校教师创办。

表3甘肃省社工机构负责人（理事长）专兼职情况

3.地区地域发展不平衡

省内社工机构的分布数量与人口规模、经济发展水平呈显著关系。不考虑其他因素影响，社工机构基数与地区人口数量呈正相关，人口规模越大的市，各类社工机构总体数量越多。社工机构基数与地区GDP产量之间存在非常高的正相关关系，经济发展水平越高，社工机构基数越多。兰州市经济水平和人口规模都处于省内首位，现有社工机构50家，占省内总数的42.7%；市内单位城关区社工机构17家，占兰州市总数33.3%。

表4甘肃省社工机构注册登记情况

4.参与社会治理和公共服务的作用逐步凸显。

随着2017年甘肃省“三社联动”试点工作项目、中央财政、省级福利彩票公益金、社会慈善福利基金支持社会组织参与社会服务项目的逐步正规化和项目运行化；由政府主导，向社会组织购买社会服务的制度逐步建立和完善，社会工作直接参与到社会服务和社会治理之中，广大居民直接面对面接受精神、娱乐、文化服务。政府及民政部门与社工行业的交流日益密切，社会治理和社会服务的主体由一元向多元转变，政府及民政部门对社工机构参与社会服务的行政管控向支持性参与转变。在提供社会服务，创新社会治理模式方面发挥越来越显著的作用。

三、甘肃省社工机构发展存在的问题

国内社工机构相对于西方发达国家而言仍然处于初级探索阶段，从国内整体发展状况来看，普遍面临制度环境差、区域化差异明显、专业能力不足等问题，除此之外甘肃省社工机构发展还面临缺乏自我造血能力、人才流失率大、政府支持力度小、伪专业化和机会主义并存、社会公信力低等问题，与国外及国内发达地区存在诸多差距。

（一）总体基数少，分布不均衡

根据民政部《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020）》指出，到2020年社工机构服务中心建立50万所，目前，省内专业社工机构注册仅117家，持证社工2806人，其中兰州市有惠群社会工作服务中心、兰州爱颐社会工作服务中心、甘肃创晖社会工作服务中心等50家，拥有持证社工284人，白银市有知了社会工作服务中心等9家，嘉峪关市有齐乐社会工作服务中心等6家，酒泉市有至善社会工作服务中心等 7家，敦煌市有益佳社会工作服务中心1家，天水市有雨东社会工作服务中心等 5家，陇南市有春雨社会工作服务中心等6家，从分布上看，以兰州市居多，其余地区较少，诸多市县级区域还未建立专业社工机构，面对巨大的市场需求，总体而言省内社工机构规模小，社工人才数量少，分布不均衡。详见表5

表5甘肃省社工机构地区分布情况

（二）缺乏“自我造血”能力，“人才荒”明显

社工机构资金多源于扶贫资金、活动项目资金、机构人员培训资金、督导项目资金、社工岗位购买资金等。对于刚步入正轨的社工机构而言，尚未实现“自我造血”实现经济独立，另政府资金投入微不足道，机构经济困难对于社会工作的发展宛如拦路虎。社工机构未实现“自我造血功能”，严重依赖政府项目拨款，通过承接政府购买社工服务，执行扶贫、基层社会事务管理等项目来维持社工机构的基本运营，严重受政府相关决策的影响和指导，逐渐走上政府寄生性组织，丧失社工机构的专业目标和形成对政府资源严重惰性依赖，逐渐丧失独立运营能力[7]。从兰州市50余家社工机构一线社工的薪金情况来看，4000元及以上机构占总数4%，2000-4000元占总数92%，由此可见，省内社工机构一线社工工资多为3000元左右，在此影响下，社工人才薪金空间不足、发放不及时、机构专业目标与社会工作者专业目标相违背，致使社工人才大量外流。

现在主要依靠政府经济支持，也承接各种基金会组织的福利基金项目，以省内三社联动项目为例，能够申请上的只有少数，我们机构承接政府项目资金少，除了项目资金，留给员工工资方面的资金有限，导致机构在人员招聘，薪金空间上都处于劣势，很多员工因工资原因离职率相当高。（O4-B1-YP-P6-20190216）

机构职工流动率很大，一线社工基本半年就有一次大换血，我现在面临最大的问题就是如何确保机构员工的持续性，才能保证项目运行的规范化，但是由于薪资问题，员工的聘任很难，对整个社工行业都是一种挑战。（O8-B2-LX-P6-20190406）

表6 2015-2018年甘肃省社工机构人员流动率统计

表7 兰州市50家社工机构一线社工薪资情况统计（包括奖金和福利）

（三）社工机构“伪”专业化与“机会主义”并存

实现社工机构稳定运行，不断发挥其专业目标，展现其社会服务和社会治理的巨大作用，离不开社工机构的职业化和专业化，在欧美国家，社会工作发展历史悠久，相关制度及法律保障机制健全，社工准入机制门槛高，从业人员为获得社会工作硕士学位及取得社工资格证书的人员担任，我国社会工作发展尚且处于萌芽阶段，社工机构和社工人才准入门槛低，提供的服务缺乏专业性。笔者从承接政府“三社联动”项目的H社工服务中心观察发现，为了完成政府项目，运行过程中仅有 2名社工，利用当地高校志愿者和社区志愿者参与项目活动，减少购买社工费用开支，服务内容简单化一，缺乏专业视角，社会工作专业实务方法和技巧运用简化为提供午餐配送和理发等，并未履行专业价值理念[8]，在此过程中存在“机会主义”收链项目资金占为己有，除此之外，机构之间行业交流迫于形势，督导机制流于表面，机构设置混乱，项目资金使用不明确、内部人员培训不及时等，存在机会侥幸主义，严重阻碍社会工作的整体性发展。

我们机构面临的主要问题就是没法体现专业性，定期培训时有时无，但是每次督导和培训费用照常报销，机构工作都是流于形式，老师对工作关心程度很低，基本一个月来一次，我们也不知道需要做什么，整个服务都比较零散，现在我们机构最大的问题对整个机构制度的规范化管理和加强对一线社工和乡镇人员的培训。（O2-S2-XL-P5-20190307）

机构想持续发展，机构从领导者到社工都要力求专业化，领导者要合乎市场环境，不断实现机构的完善和发展，社工也要加强理论知识学习，督导和外部培训必不可少，我们机构比较缺少专业社工，之前由慈善组织转型而来，理事长非科班出身，职工基本是志愿者，我也是社会学专业兼职，在具体项目开展中遇到问题时不怎么处理勉强促使项目结束，再申报项目获得政府资金。（O5-S3-WT-P4-20190516）

（四）“商业化”运作，社会公信力“倒春寒”

近年来，在甘肃民政部门的支持下，政府部门通过社会工作发展政策制定、利用国际社工日大力宣传等，使社工机构的发展逐渐迈上正轨，随着社工机构数量增多，行业内部之间的出现恶性竞争，兰州市50家社工机构仅有12家社工机构获得2019年“三社联动”项目工作的资金支持，11家社工机构获中央财政项目支持，未获得政府财政支持的机构为满足基本运营条件采取商业化运营模式，提供服务专业性和效益性严重缩水，外加出现收费项目，居民感受不到专业社工服务的优势所在，对社会工作缺乏应有的认同，使社工机构缺乏权威，居民对社工行业产生了强烈的不信任感和不满情绪。除此之外，居民无法明确区分社会工作者与社区行政人员导致社会工作社会认知度低。而社工机构受自身体制和服务目标影响，实施服务中存在许多不足，从而使政府及居民对原本公信力低下的社工机构产生了更多的误解[9]。

机构每年承接大量政府项目，同时也有一些基金支持，但是机构在兰州有四个项目点，员工人数也比较多，主要负责社区养老方面的服务，为了保证机构正常运行，很多服务都会向居民收取一些费用，因为这种收费服务，去年一个项目点被迫关闭，虽然与我们专业使命有违，但是也是迫不得已。（O1-S1-GX-P4-20190612）

(五）专业倡导“社工化”与实际执行“义工化”

省内社工机构通过政府倡导，放低准入门槛，鼓励高校教师及公益慈善组织转型中发展而来，由高校老师创办的社工机构过分引导高校志愿者参与社工活动，由慈善组织转型来的社工机构转型不彻底，缺乏专业性目标和理念。具体表现在缺乏专业人才和价值理念、项目设计不规范、服务流于形式、追求短期效益，通过“社工 + 义工”的形式开展项目[10]，实务中极易混淆社工与义工的地位，兰州市目前只有12家机构拥有督导机制，占兰州市社工机构总数的24%，其中督导次数也未达到规定要求，致使整个社工机构的项目开展中倡导专业“社工化”，而实际工作中却大量出现“义工化”。

机构注册志愿者60多人，多为高校志愿者，理事长是某学校老师，学生资源多，每年都会有大量实习生参与活动，学生毕竟还未系统的接受实务工作，工作中还是抱有完任务的心态，不能很好的运用理论知识，导致很多活动缺乏专业性。（O5-S3-WD-P3-20190612）

四、甘肃省社工机构未来的发展走向

随着甘肃省经济社会发展水平的提高，老龄化、都市化、流动人口问题的日益显著，人民需求多样化的满足对社会工作及社工机构发展提出了更高的要求，立足于中国社会本土化情境和甘肃省人文社会现状，借鉴国内外社工机构发展先进经验，对甘肃省社工机构发展提出如下展望。

（一）政府引领、组织协同：推动社工机构整体性发展

区域性社会工作的发展，既需要顶层制度设计和政府部门的系统性政策的支持；又需要社工机构的协同配合。省内社会工作发展“先天不足，后天畸形”，尽管自2015年以来，甘肃省政府及相关部门出台一系列社工后勤保障政策，在社工人才队伍建设、岗位开发、资金支持等方面提出了新要求，对省内社会工作发展开创了新环境，但是面对巨大的社会需求状况和混乱的社工机构运营环境，政府与社工机构统筹协调出现短板，社工机构渐呈“金字塔”型，即少数社工机构专业化发展，多数机构伪专业化并存。因此，政府出台社工发展的整体性制度和政策体系，建立由政府部门领头抓总，民政部门具体负责，群团组织密切配合，社会力量广泛参与，社工机构规范运营的工作格局[11]。鼓励弱小社工机构转型升级，专业化机构一对一支援欠专业化机构，培养其独立性和专业性，并将社工机构发展状况和人才培养纳入年度领导班子考核，逐步推进社工机构整体性发展。

（二）督导机制“引进来”与社工人才“走出去”

完善的督导机制是社工机构专业化发展的内在要求，是提升社工机构服务水平的重要保障，是实现社工机构战略规划、组织文化、项目运营、人才培养、社会服务的重要制度支撑，当前社工机构未建立合理的督导机制且督导培训流于形式。因此，一是充分发挥地区高校资源优势，凝聚高校专业社工教师力量，以国内外最新督导理论成果为指导，以实务经验为契机，在探索规律，完善模式，强化效果，总结反思的基础上，建立制度完备、专业合理、规范正规的督导机制。二是社工机构内部人员要定期“走出去”，参观学习国内外一流社工机构的发展模式和理念，探索适合本机构发展的制度模式[12]。   

（三）运作“项目化”与管理“规范化”：完善机构规范化管理制度

当前社工机构主要依靠政府拨款和项目购买维持运营，其专业化遭受质疑的同时最显著的特征是善于承接项目而逊色于管理，项目化运行是未来社工行业的主流，为使社会工作在甘肃乃至全国发展成为专业化职业[13]，实现社工机构运作项目化与管理规范化必不可少，因此，一是政府应加强对社工机构的规范化管理，完善社工机构市场准入机制、监督与评估体系，社工机构要以专业立基，人才为本为使命，完善机构内部运行规章制度，建立内部人员考核评估机制，提升机构核心竞争力，实现规范化运作。二是建立项目化运作机制，即一切工作围绕项目化运转，包括实现机构设置项目化、规章制定项目化，精简项目团队，合理运用项目资源，项目管理者把握整个项目过程，合理安排项目团队，明确项目资金分配，规定项目目标和任务，减少社工机构“镀金”，实现项目效益最大化。

（四）统筹区域优势、开展特色民族社会工作

1、创新服务理念、开展民族特色社会工作项目

甘肃省有大量少数民族聚居区，社会工作介入民族地区针对于留守儿童妇女教育、推动精准扶贫项目持续化、维护民族团结、保护民族地区特殊文化方面发挥重要作用。首先，针对省内社工机构发展状况与服务能力水平参差不齐的问题[14]，政府需在借鉴国内外社会工作推广方面的经验和成果上，宏观统筹区域社会工作发展，利用好优势民族特点建构和完善社工机构支持政策。除此之外社工机构要依托“三区”扶贫项目，不断创新服务理念、培养民族社工人才、拓宽社工机构服务领域，建设有民族气息的社工项目点。

2、整合多元民族文化，明确社工角色定位

少数民族地区的社会工作发展存在两个突出问题：一是传统的非本民族社工人才介入的文化差异性，社会工作者开展民族社会工作离不开对民族地区文化价值观的思考；二是民族地区的社会工作者的角色定位问题，开展民族地区社会工作，社会工作者工作过程中极其容易将行政民族事务工作同社会工作相混淆，以行政化代替专业化；因此，首先社工机构应实地调查明晰二元对立的两种文化、分析民族地区居民的现实需要、科学合理的提炼民族地区的特有风俗和社会工作价值理念相适应，形成适应于开展民族地区社会工作的指导方法、介入模式和价值观念；其次，相关部门和社工机构对民族地区社工人才进行技能培训，提升民族社工人才运用民族工作理念开展实务工作的水平，提升专业技能水准，以达到适应民族地区开展优质社会工作的需要，从而提高社工机构在当地的认可度和公信力。

四、总结与反思

近年来社会工作和社工机构的发展取得了诸多成效，一方面得益于党和政府的关注和支持；另一方面来源于广大社会工作学者和实务工作者的努力，但是相对于西方发达国家而言仍然处于初级阶段，社工机构的发展仅限于摸爬滚打式的初步探索，面临着发展不平衡、专业社工人才基数少、商业化运作模式普遍、社会认知度低、伪专业化、自我造血能力不足等机构发展瓶颈。但是在党政机关等部门的大力支持和倡导下，其在中国的发展前景必然是明朗的。当下，以甘肃省为代表的偏远地区的社会工作与社工机构应坚持党政机关的领导，牢牢把握实现两个一百年伟大事业为契机，紧紧围绕各地区独特的人文环境和发展特征，因地制宜，在实现全面小康伟大梦想的同时，探索出符合各省市各民族民众需要的、能推动各民族人民和谐进步的、具有各地区特色的社工机构发展模式，实现真正的社会工作本土化。

注   释：

①数据来源：中国社会工作联合会《2018年度中国社会工作发展报告》，http://www.gongyishibao.com/html/yaowen/16252.html.

②数据来源：中华人民共和国国家发展和改革委员会《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》，http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201707/t20170707_854160.html.

③数据来源：甘肃省民政厅《甘肃省民政厅关于加强和改进社会服务机构登记管理工作实施方案》，http://www.gsshgz.com/html/InfoDisp362920181211516570.htm.

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