见言

2018年8月3日，民政部发布《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），并公开向社会各界征求意见。在《慈善法》颁布两年多后，规范社会组织登记、机构治理等组织制度的基本行政法规的修订进程终于更进一步。2016年，民政部曾就基金会、社会团体和民办非企业单位（“三大条例”）修订草案公开征求意见。然而，今年年初公布的《国务院2018年立法工作计划》已经列明将制定《社会组织登记管理条例》，正式在行政法规中使用“社会组织”的称谓，统筹原来三个条例，合而为一。此次征求意见稿总结近年来社会组织登记管理制度的发展经验，与《慈善法》相衔接，将社会组织的行政立法进行了统一。

一 征求意见稿的重点内容分析

1 登记门槛提高，基金会注册回缩到省级

登记注册是社会组织取得合法身份的前提。与旧的三大条例以及近年来各地探索“零资金注册”等社会组织政策改革相比，征求意见稿规定的社会组织登记注册门槛有所提高。最为突出的即是基金会的注册资金要求：不再区分非公募基金会（≥200万）和地方性公募基金会（≥400万），基金会注册资金统一提升至800万；而全国性基金会的注册资金从不低于800万直接提高到6000万，且限定为“应当以资助慈善组织和其他组织开展公益慈善活动为主要业务范围”。

而在注册层级方面，近年来不少地方在政策改革中将基金会的注册权限下放到市级甚至是县（区）级，但根据征求意见稿，基金会的注册权限收回到省级。社会团体登记注册的硬性条件未见提高，而社会服务机构从无统一规定注册资金要求变更为全国性社会服务机构注册资金不得低于1000万元人民币。

2 以行政法规确认了直接登记的范围

因 “双重管理制度”带来的社会组织登记难问题一直颇受诟病，而与之相应的直接登记改革也有多年探索经验。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织进行直接登记后，各地放开直接登记的试点迎来高峰，直接登记的适用范围也不断扩大。例如，广州、合肥等地出台过除政治法律类、宗教类和涉外类等以外的组织可以直接登记的政策。

然而一直以来，国务院三大条例有关登记管理机关、业务主管单位双重管理的规定并未修订，法规规定与登记管理实践存在背离。此次征求意见稿终于将直接登记制度写入条例，不过值得关注的是，征求意见稿确认的直接登记范围与2016年两办发布的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《两办意见》）的内容相同，即直接登记制度适用的范围未能在上述四类组织的基础上再做突破。

3  “一业一会”等部分原限定性规定呈放开趋势

征求意见稿中也有一些条文呈现出对旧条例的限制性规定进行改革的趋势。例如，现行《社会团体登记管理条例》第十三条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予登记。而征求意见稿将该条的表述改为“设立业务范围相同或者相似的社会团体，应当符合国家有关规定。”虽然具体相关还尚不明确，但至少征求意见稿呈现出该限制有所松动的倾向。

同时，社会服务机构不得设立分支机构的限制也有所改变，征求意见稿规定“社会服务机构可以依据其业务范围的划分、财产的划分设立分支机构，依托场所提供服务的社会服务机构也可以依据其服务需要，在其登记管理机关管辖范围内按场所分布设立分支机构。”相关规定与2016年发布的修订草案（仅可以设立区县级以下分支机构）相比更为开放。

4 整合三类社会组织监管制度，既有统一又有区别

三个条例合而为一，不仅从法规体例上进行统一，在具体制度上也相互协调。首先，基金会、社会团体和社会服务机构都统一界定为非营利法人，与《民法总则》的相关规定衔接；而旧的民非条例里，民办非企业单位分为法人、合伙和个体三类，并非全部具有法人资格。其二，征求意见稿将三类组织进行年度报告的时间要求统一规定，与目前有所差异的现状不同。其三，在组织机构规定方面，旧的民非条例对民办非企业单位的组织机构几乎没有特定的要求，而征求意见稿中，社会服务机构参照基金会也需要设立理事会、监事等组织机构。其四，在信息公开方面，社会团体、社会服务机构的信息公开义务在旧条例下要求较为宽松，而在征求意见稿中已于基金会相统一。当然，征求意见稿也根据三类社会组织各自特性的不同规定了有所差异的规定。

5  社会组织内部治理和财产管理更为严格

作为既规定社会组织“登记”制度又规定“管理”制度的条例，征求意见稿在组织监管方面的制度也不断健全，在内部治理和财产管理方面的要求更为严格。除了进一步完善社会服务机构的组织治理架构外，也健全了对具有关联关系和兼任情况负责人的规定。包括：社会团体的法定代表人由章程规定的负责人担任；社会团体的法定代表人不得同时担任其他社会团体的法定代表人。同一社会团体的负责人之间不得具有近亲属关系。基金会、社会服务机构相互间有近亲属关系的理事，总数不得超过理事总人数的1/3。基金会、社会服务机构的法定代表人由章程规定的负责人担任，且应为内地居民。基金会的法定代表人不得同时担任其他社会组织的法定代表人。

在财产管理方面，征求意见稿将基金会允许领取报酬的理事人数比例从原来的1/3降低至1/5，并且加强对组织财务状况审计管理，要求“社会组织在换届或者更换法定代表人前，应当进行财务审计。”增加有关关联交易的规定，要求“基金会、社会服务机构理事、负责人遇有个人利益与基金会、社会服务机构利益关联时，不得参与相关事宜的决策。监事及其近亲属不得与其所在的社会组织有任何交易行为。”

6  突出强化了建立党组织的要求

有关党的工作的要求在此次征求意见稿中出现频率较高。2016年的《两办意见》提出了“加强对社会组织分支机构党建工作的指导，对具备条件的分支机构，督促其及时建立党组织”等要求。征求意见稿对《两办意见》在党建工作方面的精神做了全面落实，具体包括：在总则中，要求“在社会组织中，根据中国共产党章程及有关规定，建立中国共产党的组织并开展活动。社会组织应当为中国共产党组织的活动提供必要条件。”而社会团体、基金会和社会服务机构三类组织登记申请材料中都加入了“建立中国共产党组织的工作方案”一项，三类组织的章程中加入了“中国共产党党建工作要求”一项。并且第六十八条也规定党建部门的监管职权：“党建工作机构统一领导和管理社会组织党建工作，指导和督促社会组织开展党的建设工作，对社会组织负责人进行资格审查。”

7  呼应、细化《慈善法》的规定

征求意见稿同时呼应、细化了《慈善法》相关的规定。例如，正式改民办非企业单位为社会服务机构并明确其含义，使三类社会组织与慈善组织的法律形式相一致。又如，《慈善法》第二十二条第二款规定：“法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体，由民政部门直接发给公开募捐资格证书。”而此次征求意见稿规定了经批准“中国”、“全国”、“中华”等字样的基金会，自登记之日起取得公开募捐资格，对《慈善法》的相关规定作了一定的细化解释，但未提及社会团体。这意味着，此规定如生效，今后在地方登记的社会组织都需要经过两年的“考察期”才能够申请公开募捐资格。

8 将近年来分散出台的政策进展以行政法规予以固化

征求意见稿也将近年来分散出台的若干社会组织监管制度以行政法规的形式予以确认和固化。例如，2016年3月，民政部发布了《社会组织登记管理机关行政执法约谈工作规定（试行）》，本次的征求意见稿也将约谈社会组织负责人纳入登记管理机关对涉嫌违反条例的社会组织进行查处措施之一。同时，《两办意见》规定“严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系，严禁社会组织设立地域性分支机构。”征求意见也在第五十五条规定：“社会组织不得设立地域性分支机构。”而在社会组织的名称规定方面，虽然旧条例规定了社会团体、基金会不得擅自使用“中国”、“全国”等字样，但未规范社会服务机构。此次征求意见稿按照《民政部办公厅关于在社会组织登记管理工作中加强名称管理有关问题的通知》相关内容，对社会组织的名称使用规范进行了统一的要求。

二 征求意见稿相关问题探讨

总体而言，此次征求意见稿体现了我国社会组织登记管理制度更为明确也更为严格的政策发展趋势。笔者认为，征求意见稿有几个问题值得探讨。

1. 直接登记范围可更为宽泛？

如上所述，征求意见稿将直接登记的范围限定于四类组织，未能吸纳先前的地方试点经验。而对四类组织的界定也采纳了与《两办意见》同样的标准。尤其是公益慈善类组织界定为“提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务”的组织。相对于《慈善法》对慈善活动进行的“扶老、救孤、恤病、助残、优抚，救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害，促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展，防治污染和其他公害，保护和改善生态环境”的“大慈善”界定，征求意见稿仍然对公益慈善类组织做“小慈善”的解释，要求促进教科文卫、环保等组织找到业务主管单位才能注册。注册资金等准入门槛也只升未降，前些年提出的“宽准入、严监管”的改革方向并未能持续贯彻，社会组织的发展将受到一定的制约。

2. 部级基金会只能是资助型？

征求意见稿规定：“在国务院的登记管理机关登记的基金会，应当以资助慈善组织和其他组织开展公益慈善活动为主要业务范围”。虽然“募用分离”在一定程度上值得倡导，基金会资助项目执行专业能力强的运作型机构实施项目是一种好的基金会运作方式，但是否需要一刀切地将全国性基金会全部限定为资助型基金会？是否根据每个基金会的不同特点具体分析更为合适？可能有的基金会在所从事领域有很强的专业背景，自己执行项目比交给其他组织运作项目的效率更高。因此，建议作为效力层级较高的行政法规应该具有必要的政策灵活性。

3. 基金会全部要直接登记为慈善组织？

征求意见稿第二十七条规定：“准予登记的基金会，由登记管理机关发给《基金会法人登记证书》，并在登记证书上依法标注慈善组织、统一社会信用代码。”根据该条的表述，基金会全部自动获得慈善组织身份。根据《慈善法》的规定，慈善组织的财产使用、信息公开、年度报告、财务审计等各个方面都需要符合更为严格的监管制度。《慈善组织认定办法》也曾在征求意见阶段有过基金会自动获得慈善组织身份的规定，不过在正式出台的文件中取消。基金会可否保留选择是否成为慈善组织的“权利”。如果一家基金会不需要申请公开募捐资格，并希望尽量降低行政管理的成本，是否可以应该允许它们选择不作为慈善组织运行？

4.社会服务机构全部是公益性的？

在旧的三大条例中，只有基金会的定义中包含“以公益事业为目的”，而社会团体和社会服务机构只需要满足非营利性，即不以营利为目的，不得进行利润分配。而征求意见稿将社会服务机构界定为自然人、法人或者其他组织为了公益目的，利用非国有资产捐助举办，按照其章程提供社会服务的非营利法人。由于《慈善法》并未对公益性进行解释，这里的公益性要求是否与上述公益慈善类组织的范围一致，如果是相同的“小慈善”范围的话，很多现有的民非会被排除在社会服务机构的范围之外。

5. 相关规章、政策的关系有待如何梳理？

《社会组织登记管理条例》作为效力层级相对较高的国务院行政法规，出台后原三大条例也将废止。那么，依据三大条例制定的细则和办法将如何与新的条例相协调。例如，《民办非企业单位登记暂行办法》是否与《民办非企业单位登记管理暂行条例》一并废止，《基金会信息公布办法》、《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》、《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》是否还继续适用有待进一步明确。