2020年10月民政部召开加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会，作出“十四五”期间实现乡镇（街道）社工站全覆盖的工作部署，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》对加强农村社会工作人才队伍建设，加快推动乡镇社工站建设作出了政策安排。各省、市、自治区积极行动，制订规划、试点推进，乡镇社工站建设已经形成良好的发展势头，将对城乡基层社会工作的发展发挥重要的引领作用。

但是，一些地方在推进这项工作的过程中，也存在着部门之间合作不力的问题，需要加以解决。各部门会用多大精力、动用多少自己拥有的人力、财力、资源去参与乡镇社工站建设，这将关系到乡镇社工站建设的进度和质量，并将进一步影响其发挥作用。这里必须讨论“政策共同体”问题。

“政策共同体”是在经济或公共服务领域存在的，多个部门或机构为了协调行动、达致共同目标，通过共同制定政策、实施政策而结成的政策群体。这是一些既有不同利益，又有相同利益（利益相关）的各方通过协商、达成共识而形成的共建共享的目标行动系统。共同体成员之间的共同利益和只有通过共同行动来实现目标以获得自己利益的条件约束，使他们结合在一起。结成政策共同体可以实现资源共用、资源善用、相互合作、有效实现共同目标的效果。

在乡镇社工站建设方面，也存在“政策共同体”问题，即哪些部门（机构）应该密切合作、同责共力，促进乡镇社工站的顺利建设和运行。在这方面，两类政策共同体的建立是重要的：一是作为这项工作推动者的民政系统内部各部门形成的共同体，二是负责这项工作的民政部门与其他相关部门形成的政策共同体。

民政部门是与民生联系最紧密的政府部门，其中的社会救助、老年福利、儿童关爱保护、婚姻登记指导与群众生活直接相关，基层政权建设和社区治理更关系着民生基础。这样，各项民政工作之间是有联系的。

我们常说“上面千条线，下面一根针”，作为我国政府系统最基层的乡镇以及往下延伸的村居就是那“一根针”，各项工作在这里汇合，当然也可以整合。虽然基层承担的工作也有时间、重点方面的要求，但是他们完全可以“能动地”做好这些工作，包括将相关工作整合起来，一并完成，也包括前面的工作为后一项工作打基础。这样，如果上级民政部门之间能达成共识，既分工又合作，就能提高工作效率，把工作做得更好。在乡镇社工站建设上也是如此。在乡镇（街道）党政领导和民政所的具体指导下，乡镇社工站可以更有效地做好民生工作。

第二类是民政部门与其他相关部门形成的政策共同体。人社、卫生计生、教育、社会综合治理部门及工青妇、残联等在基层都有自己的工作，如果各系统严格分工，乡镇层次的各系统工作人员只完成上级布置的工作，实际上会力不从心、工作零散。

在基层，乡镇（街道）社会事务中心的工作人员是协同工作的，既有主业上的分工，也有相关工作上的合作。既然如此，上层部门为什么不能形成“政策共同体”而建构一个有效的合作体系呢？况且，在村（居）层次，上述部门的工作对象实际上是有重叠的，他们都生活于家庭和社区之中。那么，为什么我们非要将这些工作对象相互隔离，而不能在一个整体环境中做综合性的服务呢？建立乡镇社工站，开展综合或整合服务，就能解决各部门之间工作的重叠或漏洞问题，不但节约资源，而且能使工作更有成效。

乡镇社工站看起来是由民政部门推动建立的，实际上它应该和可以承担更多功能，在民生服务和基层社会治理方面做更多事。这就需要有“上位法”——相关部门“政策共同体”的建立。现在政府部门都强调做好“主责主业”，这是应该的，但应避免用消极的态度看待主责主业。对于具有综合功能的乡镇社工站的建设和运行来说，建立部门联席会、多部门共同出台政策并认真实施也是建立“政策共同体”的举措。

（北京大学社会学系教授、博士生导师；中国社会工作教育协会名誉会长，中国社会工作学会会长）

来源：《中国社会工作》2021年6月上刊