居家和社区养老是养老服务的“最后一公里”，符合大多数老年人的养老需求。从2016年开始，民政部、财政部在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团连续7年开展居家和社区养老服务改革试点和基本养老服务提升行动项目，累计投入83亿元中央专项彩票公益金支持发展居家和社区养老服务，并带动地方配套资金和社会资本参与共同开展家庭养老床位建设和居家养老上门服务，取得了累累硕果。     

     《中国民政》杂志10月上刊刊发了四川成都、上海静安、安徽马鞍山、山东淄博、湖南衡阳、云南大理6个基本养老服务提升行动项目地区在推动居家和社区养老服务方面的工作经验，供各地参考。

多举措让原居养老更舒心

◉ 成都市民政局

　　按照全国居家和社区基本养老服务提升行动要求，围绕解决失能、部分失能老年人居家养老难题，四川省成都市创新制度设计、积极配套资金、精准实施项目，全面提升全市居家和社区基本养老服务能力。

　　高位推动强机制，精准摸排定对象。被确定为试点地区后，市委、市政府高度重视此项工作，将成都市养老服务业领导小组组长由市政府分管副市长调整为市长，副组长调整为分管副市长，民政、财政、发改、卫健等部门为成员单位，建立联动机制、完善议事规则、明确部门职能，解决工作推进中的困难和问题。23个县（市、区）民政部门采取入户面访、问卷调查、座谈调研等多种方式，对全市老年人口现状、养老服务单位运营情况、老年人养老服务需求偏好等开展摸底调查。经县（市、区）民政部门审核，最终遴选出5830名符合条件的老年人为其建设家庭养老床位，与4688名老年人签订居家养老上门服务协议，享受居家养老上门服务。

　　推动家庭养老床位建设，解决“住不起”难题。项目开展前，全市民办养老机构服务每名失能、部分失能老年人的平均成本在3500元/月以上，而全市城镇企业退休职工月平均养老金仅2600元。总体来看，老年人现有收入水平难以覆盖机构养老服务成本。设立家庭养老床位，既为老年人家庭节约了机构养老床位费，又为养老机构节省了建房、购置设备等前期投入费用，还可以让老年人在亲情的陪伴下原居安养，享受专业化的服务。项目整合民政、医保、卫健等部门多项惠民政策，使失能、部分失能老年人通过“一张床”集成享受家庭养老床位建设补贴、长期护理保险等多项扶持政策，大大降低了照护成本。

　　注重照护专业化，解决家庭照料难题。将医养结合服务能力较好的养老机构确定为居家养老上门服务机构。机构服务团队包含专业护理人员及医务工作者，能够为服务对象提供“类机构”照护服务，有效解决了不愿意离开家庭的失能失智老年人的照护、医疗、饮食、助洁等实际需求。在开展照护服务的同时，服务团队还能对家庭照料者开展照护技能指导，进一步提升了失能老年人生活质量。

　　促进养老产业发展，增强服务供给。通过政策引导市场主体关注绝大多数居家老年人家庭照护需求，以政府购买服务的方式支持各类市场主体增加养老服务有效供给，鼓励养老机构向社区居家延伸，提供家庭养老床位服务。通过项目示范，全市有560名非经济困难老年人家庭自费建设了家庭养老床位。据统计，项目直接带动培育了96家养老服务企业。通过在“天府市民云”APP端增设“养老一件事”服务模块，整合了全市1139余家服务机构入驻，打造线上预约点单、线下响应服务的居家养老消费新场景。2022年4月，发布《成都市智慧养老应用场景需求清单》，包括安全防护、照护服务、健康服务、情感关爱、生活服务6大类共计8个场景，涵盖老年人安全、出行、健康服务、智能相伴等方面，鼓励企业为智慧养老提供新创意、开发新产品。

　　鼓励服务职业化，扩大养老就业面。加强校企联动，推动市内17所高校、高职及中职院校设置老年康复、护理、老年服务与管理等相关专业，建立校企养老服务人才双向培养机制，支持养老服务企业、服务机构采取“订单式”方式与育人单位开展合作，定向培育养老服务人才。会同市医保局联动组织6300余名低收入人员参加照护服务培训。

以家庭养老床位服务试点

破解居家养老难题

◉ 静安区民政局

　　上海市静安区贯彻实施积极应对人口老龄化国家战略，牢固树立以人民为中心的发展理念，率先开展家庭养老床位服务试点，将专业机构和社区周边的照护服务，延伸至老年人的身边、床边，形成了相对成熟稳定的家庭养老床位服务及管理模式。

　　规范评估，实现服务定制化。引入第三方专业评估机构对家庭养老床位服务签约老人进行老年照护统一需求评估，根据不同评估等级，为老人提供不同层次的照护服务。安排养老服务机构专业人员，上门为签约老人制定智能化设备安装、家庭适老化改造等“一揽子服务计划”，做到一户一方案。协调智能化设备服务商和适老化改造服务商，根据服务计划，充分考虑老年人的个性化需求和实际住房条件，让服务最大限度适配老年人需求。

　　清单指导，实现服务标准化。出台家庭养老床位适老化改造、智能化设备安装和居家养老上门服务指导清单，鼓励和引导服务机构提供专业康复与训练、慢病管理等多样化的居家养老上门服务。制定服务意向书、评估表、服务协议、风险告知书等10余项标准化工作流程和表单范本。拟订《家庭养老床位建设管理办法》和《家庭养老床位建设和服务规范》，以规范标准引领工作推进。

　　科技支撑，实现服务智能化。为所有签约家庭养老床位服务的老人安装“一键通”紧急呼叫设备，24小时为老人提供紧急救援、一键预约挂号、一键叫车等服务，并为有需要的老人安装无感智能监测设备和烟雾、燃气、水浸、门磁报警器等。所有智能化设备均连接到家庭养老床位服务管理平台，全天候智能监测老年人居家动态。自开展试点以来，家庭养老床位服务管理平台成功监测到70余起因老人发生意外引发的设备报警，并第一时间通知家属或者拨打120，为抢救老人生命争取了宝贵时间。

　　增强保障，促进服务可及化。联合商业保险公司，探索创设家庭养老床位服务综合责任保险，为家庭养老床位服务护理员和签约老人提供全方位保障。增设家庭养老床位服务区级运营补贴，进一步降低服务机构运营成本。聚焦经济困难的失能老人，加大力度整合资源，制定梯度化的补贴政策，进一步提高老年人支付能力。指导服务机构设计多样化的家庭养老床位服务自费包，老年人可根据实际需求自主点单。自开展试点以来，全区签约家庭养老床位服务近800人，提供居家养老上门服务超过4万次。

　　齐抓共管，实现监管闭环化。聘请第三方专业机构，参照养老机构服务质量基本规范和服务要求，定期对服务质量进行实地检查和督导。对有违规行为的护理员，列入家庭养老床位服务黑名单，并对其所在养老服务机构采取年度考核降级、扣减运营补贴等惩罚措施。同时，通过家庭养老床位服务管理平台，对服务机构及上门服务人员实现全链条服务跟踪，让家庭养老床位服务形成更加完整的监管闭环。目前，已开展上门服务的家庭养老床位签约老人满意度在95%以上，静安区老年人的获得感、幸福感、安全感显著提升。

　　“五床联动”，实现医养一体化。聚焦老年人全年龄段健康管理，率先探索“五床联动”居家和社区整合性照护服务模式，即按照老年人健康预防、疾病诊治、长期照护、临终关怀的综合需求，形成家庭养老床位—养老机构床位—家庭病床—医疗病床—安宁疗护（临终关怀）病床相互可接续的“五床联动”整合性照护服务模式，打通“五床”之间的服务转介、信息互通、资源共享，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化的健康养老服务。

坚持“四聚焦”

赋能居家和社区基本养老服务

◉ 马鞍山市民政局

　　安徽省马鞍山市是全省较早进入老龄化社会且老龄化程度较高的城市之一。截至2022年底，全市60岁及以上老年人口48.6万，人口老龄化比重达22.2%。自2021年入选首批居家和社区基本养老服务提升行动项目地区以来，在市委、市政府高度重视下，坚持“四聚焦”，扎实深入推进以失能照护为核心的家庭养老床位建设和居家养老上门服务两项提升行动项目，基本建成了配套设施健全、服务功能完善、智慧养老支撑、机构托底服务、医养康养结合的多元化、多层次居家和社区基本养老服务体系。

　　聚焦法治赋能，凝聚政策合力。聚焦居家失能老人家庭照护痛点，在市委、市政府主导和市人大常委会推动下，以打通失能老年人居家养老服务“最后一公里”为导向，将推进家庭养老床位建设和开展居家养老上门服务纳入《马鞍山市养老服务促进条例》立法内容。同时，制定配套政策，印发居家和社区基本养老服务提升行动实施方案，建立居家养老上门服务清单制度，从项目安排、团队培育、供给模式、资金投入等方面推出23项具体措施。

　　聚焦机制赋能，精准靶向施策。始终坚持以人民为中心的发展思想，完善“四个精准”靶向机制，确保精准对接居家失能老年人照护需求。在精准认定服务对象上，对经济困难的服务对象进行认真摸排并精准识别，符合条件的分类纳入家庭养老床位建设或居家养老上门服务范围；在精准遴选承接机构上，通过发布遴选条件、公开招标等方式，择优将医养结合能力强、智慧养老科技含量高、人才队伍质量优的7家养老服务机构纳入承接服务范围；在精准开展失能评估上，指导承接机构组建专业化评估小组，对申请服务对象进行身体能力等级评估，实行分类建档；在精准实施照护方案上，按照“一户一策”、“一人一案”、“动态调整”的原则，依据签约老人的生活、健康、经济等多方面因素，制定完善个性化的家庭适老化改造方案和上门照护方案。

　　聚焦专业赋能，提升服务品质。始终坚持质量导向，切实把专业化、精细化、规范化摆在突出位置，先后研究制定《家庭养老床位照护服务手册》、《居家养老上门服务规范》等，有效健全了居家养老上门服务标准化体系。各县区结合本地实际，均明确了不少于30项的居家养老上门服务项目清单，并细化了服务标准和服务流程，让居家失能老年人及其亲属对上门服务项目、标准、价格、流程等做到“一本清”。按照“人员有资质、服务有标准”的原则，组建了6支由医生、护士、养老护理员、康复治疗师等人员组成的“马上送福”上门服务品牌团队，并定期组织失能家庭成员照顾者与服务团队协同培训，做到专业上门照护与家庭成员照护无缝对接，形成叠加效应。

　　聚焦要素赋能，增强服务实效。积极在实践中探索“四个支撑”，不断提升居家养老上门服务水平。强化机制支撑，构建专业化服务、网格化管理、定期化上门、清单化供给、常态化响应的“一刻钟”居家养老上门服务机制；强化辅具支撑，安排180余万元专项配套资金，开展公益性康复辅具配置服务，解决经济困难失能老年人家庭支付能力不足的问题；强化医疗支撑，率先探索出台家庭养老床位与居家医疗康复融合服务的实施意见，让服务对象享受到所需的医疗辅助、康复护理和健康指导等服务；强化智慧支撑，建设居家养老上门服务呼叫系统、服务系统、生命体征监测系统和监管系统，为4.2万名居家困难老年人免费安装“平安智护”移动终端，并接入市、区两级智慧养老平台，实现24小时全天候“一键式”响应。

多向发力

提升居家和社区基本养老服务水平

◉ 淄博市民政局

　　山东省淄博市以入选2021年居家和社区基本养老服务提升行动项目实施地区为契机，牢固树立“养老服务跟着老人走”理念，聚焦经济困难失能、部分失能老年人的居家照护需求，积极建设家庭养老床位，提供居家养老上门服务。在此基础上，将居家和社区基本养老服务作为全市养老服务品质提升三年攻坚行动的重要内容，大力推进专业养老服务进社区、进家庭，整体提升居家社区养老服务水平。

　　聚焦特殊群体需求，筑牢兜底照护网。通过政府购买服务的方式，对经济困难失能、部分失能老年人家庭进行适老化改造，提供居家养老上门服务，并形成长效工作机制，动态满足经济困难失能、部分失能老年人居家照护需求。目前，已经建成家庭养老床位4179张，提供居家养老上门服务30万人次以上。同时，为城乡特困供养人员、重度失能且家庭成员照护能力不足的城乡低保对象提供照护服务补助，切实筑牢困难老年人的养老照护兜底保障网。按照全自理、半自理、全护理三档照护标准，分别给予特困人员每人每月240元、685元、1090元的补助。给予重度失能低保人员每人每月700元的补助。

　　系统化构建“1+1+N”社区居家养老服务政策框架。实施居家和社区基本养老服务提升专项行动，先后出台《居家和社区基本养老服务提升行动项目实施方案》以及围绕家庭养老床位建设的《设施设备建议清单》和《基本服务指导清单》，规范推进家庭养老床位建设及居家养老上门服务开展。实施养老服务三年攻坚行动，市委、市政府将养老服务纳入《关于建设高品质民生促进共同富裕的行动方案（2022—2024年）》，出台《“十四五”养老服务体系规划》、《养老服务品质提升三年攻坚行动实施方案》，系统谋划推进养老服务三年攻坚发展。出台N个配套政策，制定《城镇居住区社区养老服务设施规划建设移交使用管理办法》、《淄博市养老服务专项资金补助项目实施方案》等制度文件，健全居家和社区基本养老服务发展的政策体系。

　　全力推进优质养老服务资源进社区、进家庭。坚持规划先行，市及各区县全面启动养老服务设施专项规划修编工作，按照人均不少于0.2平方米的标准，分级分区预留养老服务设施用地，优化养老服务设施布局。统筹集成各类资源，建成乡镇综合养老服务设施57处。新建城镇居住区全部按照“每百户20平方米、单体面积不少于350平方米”标准规划配建社区养老服务设施，两年来新规划社区养老服务设施近2万平方米，配建率保持在100%。在此基础上，鼓励引导专业服务组织依托各类社区（村）养老服务设施，充分利用现代信息技术，链接、整合服务资源，推动助餐、助洁、助购、文体娱乐、志愿服务、帮办出行等养老服务进社区、进家庭。

　　着力保障居家社区养老服务发展要素。实施养老服务人才倍增计划，将养老服务人才纳入紧缺人才培养目录，每年培训养老服务从业人员3000人次以上；市及区县分别组织开展养老护理职业技能竞赛，以赛促训，提升护理员职业技能；出台《“最美养老护理员”选树工作实施方案》，市及区县逐级启动年度选树活动，激励护理员提升职业技能。出台《遴选养老服务实训基地的实施方案（试行）》，遴选培育养老服务实训基地6处，搭建养老服务校企合作平台，挖掘就业岗位，进一步实现人岗相适。重点加快养老服务企业标准化、品牌化、连锁化发展，支持山东宁智寓和等本地养老服务企业连锁化运营各类养老服务设施，实现做大做强。

高位推动各方能动多轮驱动

做优居家和社区养老服务

◉ 衡阳市民政局

　　自2021年被确定为居家和社区基本养老服务提升行动项目实施地区以来，湖南省衡阳市始终坚持以习近平总书记关于老龄工作的重要指示精神为指导，坚持高位推动，突出各方能动，注重多轮驱动，着力促进家庭与机构、政府与市场的良性互动，做优居家社区养老服务，让老年人在家门口实现幸福颐养。目前，全市已为经济困难的失能、部分失能老年人建设家庭养老床位5049张，累计提供上门服务15万余人次，服务对象满意率达99.7%。

　　坚持高位推动，完善工作机制。一是专班谋划。市委、市政府高度重视老年人切身利益，多次召开专题会议研究部署养老服务工作，确立了“政府主导、民政统筹、部门协同、社会参与”的联动工作机制，成立了市委书记为顾问、市长任组长、民政等13个部门负责人为成员的居家和社区养老服务改革工作领导小组。二是政策激励。先后出台《居家和社区养老服务改革试点方案》、《政府购买养老服务实施方案》、《关于高龄生活津贴提标的实施意见》等文件，在土地供应、税费减免、财政补贴等方面给予支持。建立养老机构运行考核奖励机制，每年按照不超过15%的比例评选奖励优秀养老机构。三是督查促进。把养老服务工作纳入全市经济社会发展规划，纳入市、县（市、区）目标管理考核指标体系，与乡村振兴等中心工作一同部署、统筹推进。建立激励评价机制，实行“一督查一通报”工作制度，落实督导—交办—整改—反馈—核查闭环管理，有力推动居家和社区基本养老服务各方责任落细落实。

　　突出各方能动，优化服务供给。一是发挥平台优势。推动家庭养老床位接入市级基本养老服务智慧平台，优化“床位+服务”供给模式，依托平台接单、派单等功能，为失能和部分失能老年人提供居家养老上门服务。同时依托监管平台和养老机构，向有家庭养老床位的老年人提供24小时生命体征监测、全天候值守和紧急救援服务，解决高龄、独居、困难老人居家照护难题。二是动员社会力量。市区两级政府积极在土地供应、房产移交上给予支持，吸引社会力量兴办、提质改造居家社区养老机构，基本建成“15分钟居家养老服务圈”。三是注重品牌打造。实施政策扶持、经费补助、机制保障等措施，吸引江苏禾康等养老品牌入驻衡阳，助力万众和、普亲等本土养老连锁机构发展壮大，不断扩大居家养老服务覆盖面。

　　注重多轮驱动，提升服务效能。一是提质服务。深入开展家庭养老床位助医服务，家庭医生签约服务基本实现65岁及以上老人全覆盖，建立签约服务老人健康服务档案，并开通就医绿色通道。二是管好资金。编制《居家和社区基本养老服务提升行动项目资金管理办法》，推动项目资金管理规范化，实现三个“严格”，即严格按照政府购买服务有关政策规定，通过竞争性谈判、竞争性磋商和公开招标采购等方式，确定中标单位；严格依照法定周期有序推进，在收到资金指标文件30日内下达全部资金，并及时在市级民政、财政部门官网上公布项目资金使用和进展情况；严格遵照规定对支持建设的家庭养老床位、提供居家养老上门服务的机构悬挂“彩票公益金资助”标识。三是建强队伍。注重以训提能，两年内共举办居家养老服务从业人员培训7期，培训助老员、社工、志愿者和老人子女逾5000人。发挥“五社联动”机制作用，发动近4000名衡阳群众参与，引入社工等多方力量助老爱老，助推养老服务队伍不断壮大。

“五个抓好”

推动居家和社区基本养老服务发展

◉ 大理白族自治州民政局

　　为加快提高居家和社区养老服务专业化、多元化、精准化、智能化水平，提升失能、部分失能老年人的专业照护服务水平和生活质量，健全完善多层次养老服务体系，云南省大理白族自治州锐意改革创新，持续加大投入，顺利推进2021年居家和社区基本养老服务提升行动项目，实现养老服务供给有效扩大，养老服务体系快速发展，全州老年人多层次、多样化养老服务需求得到有效满足。

　　抓好组织领导，统筹协调推进。成立由州、县（市）主要领导任组长的工作专班，统筹推进项目任务落实。制定《养老服务体系建设三年行动计划》、《家庭养老床位建设管理办法（试行）》、《居家养老上门服务管理办法（试行）》、《困难老年人居家适老化改造实施方案》等政策文件，不断健全完善政策体系。州政府印发提升行动项目实施方案，与县（市）政府签订项目实施目标责任书，并纳入养老服务目标任务考核体系、居家社区养老服务改革试点和养老服务发展部门联席会议重要内容。

　　抓好项目落实，保障实施进度。以居家养老服务需求为导向，指导县（市）政府细化实施方案，明确提升行动实施范围、服务对象、重点任务、质量标准等内容，细化适老化改造项目清单和上门服务清单。建设居家社区养老服务信息化平台，实现与失能老人家庭配置的智能化设备相链接，同步为机构、社区和居家老年人提供活动监测、紧急救援、安全防护、远程照护等服务，初步形成“系统+服务+老人+终端”的智慧养老服务模式。各级相关部门通过项目监理、跟踪审计、样品优选、考核验收等方式，确保床位建设和居家养老上门服务等符合相关行业标准和质量要求，有力推进项目和资金执行进度。

　　抓好资源统筹，优化服务供给。以项目实施为契机，优化财政支出方向，累计下达居家和社区基本养老服务基础设施建设及提质改造等项目资金11785.18万元。筹资88万元用于入户评估、业务培训、标识牌制作等工作；安排专项资金4804.84万元，在全州12个县市持续推进4164户困难老年人家庭适老化改造和提供居家养老上门服务。积极发动养老、家政、健康管理等专业化企业承接提升行动项目，发挥专业优势，为居家失能老年人提供全方位优质养老服务，提升居家和社区基本养老服务的便捷性、信息化水平。

　　抓好队伍建设，提升服务水平。按照合规、高效、简便和公平、公正、公开的原则，以政府购买服务、公开招投标等方式，遴选符合条件的养老服务机构或专业化企业，承接家庭适老化改造和居家养老上门服务项目。坚持“多领域、多结构”发展方向，做大做强居家社区养老服务。截至目前，引进和培育了19家连锁化和本地化养老服务企业，运营43个社区养老服务机构。将家庭照护人员养老护理技能培训列入提升行动项目重点任务范围，分级、分批加强养老服务专业人员培训及认定，为高标准完成项目任务提供专业人才支撑，有效巩固家庭养老的核心地位。

　　抓好宣传策划，营造良好氛围。制作居家社区养老服务宣传片、居家社区养老服务发展纪实专题片，并组织州、县（市）养老服务联席会议成员单位，多渠道、多形式广泛开展政策宣传及成果展示，提高群众的知晓度、接受度，营造良好的社会氛围。动员引导符合条件的老年人积极参与，部分观望、不愿进行适老化改造的老年人在后期主动申请改造，项目宣传收到了良好的社会效果。